BVerwG 07. März 2017
9 C 20/15
BauGB §§ 1 Abs. 3 S. 1, 9 Abs. 1 Nr. 11, 123 Abs. 2, 125, 128 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, 130 Abs. 2 S. 1, 131 Abs. 1 S. 1

Abschnittsbildung und Ausdehnung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage

DNotI
Deutsches Notarinstitut
letzte Aktualisierung: 7.8.2017
BVerwG, Urt. v. 7.3.2017 – 9 C 20/15

BauGB §§ 1 Abs. 3 S. 1, 9 Abs. 1 Nr. 11, 123 Abs. 2, 125, 128 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, 130 Abs. 2
S. 1, 131 Abs. 1 S. 1
Abschnittsbildung und Ausdehnung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage

1. Die Ausdehnung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage ist nicht nach Maßgabe des
Erschließungs- oder des Planungsrechts, sondern unter Anwendung des
Erschließungsbeitragsrechts zu bestimmen. Maßgebend ist in erster Linie das durch die
tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild aus dem Blickwinkel eines Betrachters
am Boden (Bestätigung von BVerwG, Urteil vom 10. Juni 2009 – 9 C 2.08 – BVerwGE 134,
139).
2. Eine Verkehrsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB kann auf der Grundlage des § 9 Abs. 2
BauGB auflösend bedingt festgesetzt werden, wenn eine solche Festsetzung durch städtebauliche
Gründe ausreichend gerechtfertigt und damit im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich
ist.
3. Die Befugnis, eine Teilstrecke einer Erschließungsanlage als Abschnitt für die
erschließungsbeitragsrechtliche Abrechnung zu verselbstständigen, setzt nicht die (erfolgte)
Anlegung einer weitergehenden, in der Länge teilbaren Erschließungsanlage voraus (Aufgabe
der Rechtsprechung aus den Urteilen vom 25. Februar 1994 – 8 C 14.92 – BVerwGE 95, 176
<187> und vom 7. Juni 1996 – 8 C 30.94 – BVerwGE 101, 225 <233 f.>) .
4. Der Grundstückskaufpreis gemäß § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist auch dann als
Erschließungsaufwand zu berücksichtigen, wenn eine Gemeinde Grundstücke erwirbt, um sie
später nach Wirksamwerden einer im Erwerbszeitpunkt noch nicht konkretisierten Planung zur
Schaffung von Erschließungsanlagen zu nutzen (Anschluss an OVG Münster, Urteil vom
25. Oktober 1996 – 3 A 1284/93 – DVBl 1997, 1072).
5. Ein Hinterliegergrundstück zählt zum Kreis der erschließungsbeitragspflichtigen Grundstücke,
wenn es entweder durch eine dauerhafte, rechtlich gesicherte Zufahrt mit der
Erschließungsanlage verbunden ist oder wenn die Eigentümer der übrigen Grundstücke seine
Einbeziehung nach den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen schutzwürdig erwarten können
(im Anschluss an stRspr).

G r ü n d e :

I
Die Kläger wenden sich gegen die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen für
die Erschließungsanlage "Z.". Sie sind zu unterschiedlichen Anteilen Miteigentümer
des mit zwei Wohngebäuden bebauten Grundstücks "…" (Flur …, Flurstück
…) im Gebiet der Beklagten. Die Straße "Z." zweigt von der P.straße ab,
verläuft zunächst in nördlicher, anschließend in westlicher Richtung und endet
nach ca. 250 m in einem Wendehammer, der teilweise - mit Gestattung und
dinglicher Sicherung - auf privatem Grund angelegt worden ist.
Nachdem die Beklagte zunächst beabsichtigt hatte, das Gebiet der heutigen
Bebauungspläne Nr. 6A und 6B einheitlich zu überplanen, entschloss sie sich
etwa ab dem Jahr 2001 wegen Schwierigkeiten beim Grunderwerb im westlichen
Teilgebiet, die Planung auf die beiden Bebauungspläne Nr. 6A und den
westlich anschließenden Plan Nr. 6B aufzuteilen. Im Oktober 2006 wurde der
Bebauungsplan Nr. 6A als Satzung beschlossen. In der Planzeichnung endet
die für die Straße "Z." vorgesehene Verkehrsfläche an der Plangebietsgrenze
zum Bebauungsplan Nr. 6B. In einem gesonderten Kartenausschnitt der Planzeichnung
des Bebauungsplans 6A ist die Anlage eines Wendehammers zeichnerisch
dargestellt mit folgendem textlichen Zusatz: "Wendehammer, wenn
Stichstraße nicht durchgebaut wird § 9 (2) BauGB". Im Rahmen der textlichen
Festsetzung ist vermerkt: "Wird die Erschließungsanlage nicht in einem Zuge
realisiert, ist eine Wendeanlage für Müllfahrzeuge auf dem Flurstück 10/2 herzustellen".
Im Dezember 2007 verfügte der Bürgermeister der Beklagten die
Abschnittsbildung für die Herstellung der Erschließungsstraße "Z." in Bezug auf
den Bereich des Bebauungsplans Nr. 6A. Die Baumaßnahmen zur Herstellung
dieser Straße wurden in der Zeit von 2007 bis 2010 durchgeführt. Im Jahr 2012
beschloss die Gemeindevertretung die 2. Abweichungssatzung zu ihrer Erschließungsbeitragssatzung
für die streitgegenständliche Herstellungsmaßnahme.
Nach dem fortbestehenden Planungswillen der Beklagten soll der
Wendehammer bei späterer Realisierung des Bebauungsplanes Nr. 6B wegfallen
und die Straße "Z." in westlicher Richtung fortgeführt werden. Mit Bescheiden
an die jeweiligen Miteigentümer vom 19. November 2010 setzte die Beklagte
für die Kläger Erschließungsbeiträge in Höhe von 68 697 € fest. Die Widersprüche
der Kläger hatten keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Bescheide teilweise aufgehoben. Die Straße
stelle in der hergestellten Ausdehnung zwischen der P.straße und dem Wendehammer
eine selbstständige Erschließungsanlage dar. Mit der 2. Abweichungssatzung
seien Beitragspflichten entstanden. Die Herstellungsmerkmale
dieser Abweichungssatzung seien erfüllt. Zu Unrecht seien jedoch die von einem
X.-Markt genutzten Flächen nicht bei der Aufwandsverteilung berücksichtigt
worden.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen.
Aus mehreren Gründen sei bereits die sachliche Beitragspflicht nicht entstanden.
Beitragsfähige Erschließungsanlage sei die durch die Plangebiete 6A und
6B laufende Erschließungsstraße mit lediglich vorübergehender Errichtung eines
Wendehammers. Das erschließungsrechtliche Planerfordernis sei nicht erfüllt,
weil die Festsetzung des Wendehammers im Bebauungsplan unwirksam
sei. Die provisorische Herstellung des Wendehammers genüge nicht den Erfordernissen
des Verkehrs im Sinne des § 123 Abs. 2 BauGB. Zudem liege keine
endgültige Herstellung vor, weil die Wendeanlage keine dauerhaften Vorteile
biete. Die Grundstücke der Firma X. seien nicht durch den hergestellten Abschnitt
erschlossen.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision erstrebt die Beklagte die Abweisung
der Klage. Sie macht geltend, die maßgebliche Erschließungsanlage sei
nach natürlicher Betrachtungsweise zu bestimmen. Hiernach sei die hergestell-
te Straße eine eigenständige Erschließungsanlage. Die Festsetzung des Wendehammers
auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 BauGB sei wirksam. Eine Erschließungsanlage
erfülle die Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB bereits
dann, wenn sie - wie hier - eine gefahrlose und funktionsfähige Erschließung
gewährleiste. Auch eine endgültige Herstellung der Straße gemäß den Herstellungsmerkmalen
liege vor. Die vom X.-Markt genutzten Grundstücke seien nicht
in die Beitragsfläche einzubeziehen. Die Rechtsfigur der schutzwürdigen Erwartungshaltung
der übrigen Beitragspflichtigen sei bereits im Ansatz abzulehnen.
Im Übrigen lägen die Voraussetzungen für ihre Anwendung hier nicht vor.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts
vom 29. Januar 2014 sowie das Urteil des Schleswig-
Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Dezember
2014 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigen die angefochtene Entscheidung.

II
Die zulässige Revision der Beklagten führt nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
VwGO zur Aufhebung des Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das
Oberverwaltungsgericht. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht gemäß § 144
Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig dar.

I.1. Die Begründung des Oberverwaltungsgerichts, das hergestellte Teilstück
der Erschließungsanlage "Z." sei nicht rechtmäßig im Sinne des § 125 BauGB
hergestellt, sodass sachliche Beitragspflichten nicht entstanden seien, ist in
zweifacher Hinsicht mit Bundesrecht nicht vereinbar.
a) Das Oberverwaltungsgericht bestimmt die hier maßgebliche Erschließungsanlage
unter Heranziehung des § 125 Abs. 1 BauGB aus dem Inhalt der aneinander
anschließenden Bebauungspläne Nr. 6A und 6B und nimmt an, beitragsfähige
Erschließungsanlage sei die durch beide Plangebiete durchlaufende
Erschließungsstraße ungeachtet der provisorischen Herstellung eines Wendehammers
an der Grenze zwischen den Plangebieten. Das hält der revisionsgerichtlichen
Überprüfung nicht stand. Die Ausdehnung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage
ist nicht nach Maßgabe des Erschließungs- oder des Planungsrechts,
sondern unter Anwendung des Erschließungsbeitragsrechts zu
bestimmen. Erschließungsanlage im Sinne der beitragsrechtlichen Vorschriften
in §§ 127 ff. BauGB ist unabhängig vom Inhalt eines Bebauungsplans lediglich
die Anlage in ihrem tatsächlich hergestellten Umfang (BVerwG, Urteile vom
25. Februar 1994 - 8 C 14.92 - BVerwGE 95, 176 <185> und vom 12. Mai
2016 - 9 C 11.15 - BVerwGE 155, 171 Rn. 28).
Für die Beurteilung der Frage, wo eine selbstständige Erschließungsanlage beginnt
und endet, ist das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild
maßgebend. Abzustellen ist auf die tatsächlich sichtbaren Verhältnisse,
wie sie zum Beispiel durch Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge
und Straßenausstattung geprägt werden und wie sie sich im Zeitpunkt
des Entstehens sachlicher Beitragspflichten einem unbefangenen Beobachter
bei natürlicher Betrachtungsweise darstellen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom
10. Juni 2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139 Rn. 16). Erforderlich ist eine
Würdigung aller dafür relevanten Umstände. Die natürliche Betrachtungsweise
ist nicht aus einer Vogelperspektive anzustellen; vielmehr ist grundsätzlich der
Blickwinkel eines Betrachters am Boden einzunehmen. Wegen der damit unter
Umständen verbundenen Einengung des Horizonts kann gegebenenfalls ergänzend
auch der sich aus Plänen oder Luftbildaufnahmen ergebende Straßenverlauf
mit in die Betrachtung einzubeziehen sein (BVerwG, Urteil vom
10. Juni 2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139 Rn. 18).
Die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts genügen nicht für die Beurteilung,
ob bei natürlicher Betrachtungsweise eine die beiden Plangebiete Nr. 6A
und 6B durchlaufende Erschließungsanlage vorliegt oder ob es sich bei der
hergestellten Anbaustraße mit Wendehammer im Plangebiet Nr. 6A - wovon
das Verwaltungsgericht ausgegangen ist - um eine selbstständige Erschließungsanlage
handelt. Dem Berufungsurteil ist zwar die Feststellung zu entnehmen,
dass der Wendehammer nur provisorisch hergestellt worden ist. Hierdurch
könnte bei einem unbefangenen Betrachter, der am Ende der Ausbaustrecke
steht, der Eindruck entstehen, dass eine Fortführung der Straße geplant
ist. Andererseits ist - darauf könnten die Fotos vom Ende der Ausbaustrecke in
der Gerichtsakte hindeuten - genauso gut denkbar, dass der Eindruck einer
Straße entsteht, die die sich westlich anschließenden Tennisanlagen und den
X.-Markt anbinden soll und dort endet, wo sich jetzt der Wendehammer befindet.
Das Bild einer selbstständigen Erschließungsanlage könnte verstärkt werden,
wenn das Ausbauende in Richtung der gedachten Weiterführung mit
Randsteinen oder dergleichen begrenzt und befestigt sein sollte; dies ist bislang
nicht festgestellt.
Die Frage nach dem durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägten Erscheinungsbild
hat darüber hinaus eine zeitliche Dimension (BVerwG, Urteil
vom 22. November 2016 - 9 C 25.15 - juris Rn. 26). Auch eine Straße, die sich
bei natürlicher Betrachtung als Abschnitt einer weitergehenden Erschließungsanlage
darstellt, kann durch Zeitablauf in die Eigenschaft einer selbstständigen
Erschließungsanlage hineinwachsen; eine ursprüngliche Abschnittsbildung hat
sich dann überholt. Nach dem schon erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 25. Februar 1994 - 8 C 14.92 - (BVerwGE 95, 176 <185>) kann
der Umstand, dass eine Anlage lange Zeit - im konkreten Fall über 15 Jahre -
nicht weitergebaut wird, zu dem Schluss zwingen, dass die seinerzeitigen Ausbauarbeiten
endgültig beendet worden sind mit der Folge, dass eine etwaige
spätere Verlängerung nur als eine neue, selbstständige Erschließungsanlage in
Betracht kommt (vgl. auch BVerwG, Urteile vom 12. Mai 2016 - 9 C 11.15 -
BVerwG 155, 171 Rn. 28 und vom 22. November 2016 - 9 C 25.15 - juris
Rn. 26). Das kann auch dann gelten, wenn in dem für die Entstehung der Beitragspflicht
maßgeblichen Zeitpunkt zwar seit dem (vorläufigen) Ende der Bau-
arbeiten noch kein langer Zeitraum verstrichen, aber sicher absehbar ist, dass
ein Weiterbau, falls überhaupt, erst nach langer Zeit erfolgen wird.
Danach ist hier in die Beurteilung ergänzend einzubeziehen, dass einerseits die
beiden Bebauungspläne Nr. 6A und 6B im selben Jahr (2006) beschlossen
worden sind, was ein Indiz für die Herstellung einer beide Plangebiete durchquerenden
einheitlichen Erschließungsanlage darstellt. Andererseits dauern die
Bemühungen der Beklagten zur Herstellung einer durchgehenden Straße bereits
seit dem Jahre 1978 an, ohne dass eine Verwirklichung absehbar war;
diese Schwierigkeiten haben zur Aufteilung in die beiden Plangebiete 6A und
6B geführt, und nach Aussage im Widerspruchsbescheid kann mit einem Weiterbau
erst ab dem Jahr 2020 gerechnet werden.
Die Straße "Z." ist im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 6A indes nicht
schon deshalb - unabhängig vom Erscheinungsbild - eine eigenständige Erschließungsanlage,
weil die Beklagte für das Plangebiet Nr. 6B einen Erschließungsvertrag
geschlossen hat. Dahingestellt bleiben kann, ob ein Erschließungsvertrag
grundsätzlich zur Annahme einer eigenständigen Erschließungsanlage
für das Vertragsgebiet zwingt (so OVG Münster, Urteil vom
24. November 1998 - 3 A 706/91 - NWVBl 1999, 262; OVG Lüneburg, Beschluss
vom 27. April 2000 - 9 M 4297/99 - juris Rn. 4; Driehaus, Erschließungs-
und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 14 Rn. 22; Grziwotz, in: Ernst/
Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2016 § 130 Rn. 14b;
a.A. OVG Schleswig, Urteil vom 18. Dezember 2002 - 2 L 246/01 - NordÖR
2003, 206 <208>; Vogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand November 2016, § 130
Rn. 19), woraus sich hier zwangsläufig die Eigenständigkeit auch des streitgegenständlichen
Straßenteils ergäbe. Denn die Beklagte hat den Erschließungsvertrag
erst nach dem hier für die Entstehung der Beitragspflicht - und damit für
die Beurteilung des Umfangs der Erschließungsanlage - maßgeblichen Zeitpunkt
des Inkrafttretens der zweiten Änderungssatzung geschlossen. Unter der
Prämisse, dass die Beitragspflicht im Hinblick auf einen im Plangebiet 6A hergestellten
Abschnitt bereits entstanden war, könnte sich daran nichts mehr
dadurch ändern, dass später ein Erschließungsvertrag für einen weiteren Abschnitt
der Gesamtanlage hinzugetreten ist.
b) Das Oberverwaltungsgericht ist der Auffassung, die im Bebauungsplangebiet
Nr. 6A verlaufende Teilstrecke der Erschließungsanlage sei nicht rechtmäßig im
Sinne des § 125 BauGB hergestellt, weil die Festsetzung der Wendeanlage
wegen Verstoßes gegen § 9 Abs. 2 BauGB unwirksam sei und deswegen die
tatsächliche Herstellung der Straße über die Vorgaben des Bebauungsplans
hinausgehe. Dem liegt eine unzutreffende Anwendung von Bundesrecht zu
Grunde.
Nach § 9 Abs. 2 BauGB kann im Bebauungsplan in besonderen Fällen festgesetzt
werden, dass bestimmte der in ihm festgesetzten baulichen oder sonstigen
Nutzungen und Anlagen nur für einen bestimmten Zeitraum oder bis zum
Eintritt bestimmter Umstände zulässig oder unzulässig sind, wobei auch die
Folgenutzung festgesetzt werden soll. Im Falle bedingter Festsetzungen nach
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB müssen die Umstände, die maßgeblich sein sollen,
und die Voraussetzungen ihres Eintritts eindeutig bestimmt sein (Söfker, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2016, § 9
Rn. 240o). Es bedarf in diesem Fall jedoch - im Umkehrschluss zur Festsetzung
einer befristeten Nutzung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB - keiner Festlegung
eines fixen Zeitpunkts für den Eintritt der maßgeblichen Umstände.
Das Berufungsgericht legt die Festsetzung im Bebauungsplan Nr. 6A "Wendehammer,
wenn Stichstraße nicht durchgebaut wird § 9 (2) BauGB" dahin aus,
dass sie nicht hinreichend bestimmt sei, wenn sie als befristete Festsetzung
- bis zum Zeitpunkt des Durchbaus der Stichstraße - verstanden werde,
und widersprüchlich sei, sofern sie als aufschiebend bedingte Festsetzung angesehen
werde, weil dieses Verständnis dem Willen des Plangebers widerspreche.
Dieser Auslegung vermag der Senat nicht zu folgen; er ist an die Auslegung
des Ortsrechts durch das Oberverwaltungsgericht nicht gebunden (aa).
Die Festsetzung erweist sich auch als materiell rechtmäßig; dem erschließungsrechtlichen
Planerfordernis (§ 125 Abs. 1 BauGB) ist damit entsprochen (bb).
aa) Soweit die Vorinstanz irrevisibles Recht ausgelegt und angewendet hat, ist
das Revisionsgericht daran zwar grundsätzlich gebunden (§ 173 Satz 1 VwGO
i.V.m. § 560 ZPO). Dies gilt aber nicht, wenn die betreffende Auslegung unvoll-
ständig oder in sich widersprüchlich ist. Unter solchen Umständen ist das Bundesverwaltungsgericht
zu einer eigenen Auslegung des Landesrechts befugt
(vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2011 - 6 CN 3.10 - BVerwGE 139, 210
Rn. 38 m.w.N.). Hier ist die Auslegung der umstrittenen bauplanerischen Festsetzung
durch die Vorinstanz deshalb unvollständig und in sich nicht schlüssig,
weil das Oberverwaltungsgericht nur ein inhaltliches Verständnis als Befristung
bzw. aufschiebende Bedingung, nicht aber als auflösende Bedingung in Betracht
gezogen hat. Die Festsetzung gemäß § 9 Abs. 2 BauGB im Bebauungsplan
Nr. 6A der Beklagten ist als auflösende Bedingung (§ 158 Abs. 2 BGB)
interessengerecht auslegbar und so verstanden weder zu unbestimmt noch
widersprüchlich. Der Wendehammer soll bei Weiterführung der Straße "Z." bis
zum Anschluss an ein bereits vorhandenes Straßenstück entfallen. Da nicht
abzusehen ist, wann dies erfolgen kann, hat die Beklagte keinen fixen Zeitpunkt
für das Außerkrafttreten der Festsetzung bestimmt. Unter Berücksichtigung des
Festsetzungszweckes, nämlich der Herstellung einer Wendemöglichkeit für
Müllfahrzeuge, ist jedoch eine sachgerechte Auslegung dahin möglich, dass
maßgeblicher Umstand für das Entfallen der Festsetzung die Weiterführung der
Straße ist und die Voraussetzungen hierfür eingetreten sind, sobald die durchgehende
Straße entsprechend den Erfordernissen des Verkehrs (vgl. § 123
Abs. 2 BauGB) für Müllfahrzeuge benutzbar ist. Eine endgültige Herstellung der
Straße im Plangebiet Nr. 6B ist dazu nicht notwendig.
bb) Die Begründung im Berufungsurteil, die Festsetzung des Wendehammers
könne nicht auf § 9 Abs. 2 BauGB gestützt werden, weil keine außergewöhnliche
städtebauliche Situation vorliege, hält der revisionsgerichtlichen Überprüfung
nicht stand. Der Anwendungsbereich des § 9 Abs. 2 BauGB erstreckt sich
auf den gesamten in § 9 Abs. 1 BauGB enthaltenen Festsetzungskatalog
(BVerwG, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 4 BN 24.10 - BauR 2011, 803
Rn. 4; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober
2016, § 9 Rn. 240g); möglich ist also auch - wie hier - die auflösend bedingte
Festsetzung einer Verkehrsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB. Zumindest
dann liegt ein "besonderer Fall" nicht erst vor, wenn eine außergewöhnliche
städtebauliche Situation gegeben ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bislang noch nicht mit der Auslegung
der tatbestandlichen Voraussetzungen eines "besonderen Falles" in § 9 Abs. 2
BauGB befasst. Dem Wortlaut der Norm lässt sich die Voraussetzung einer außergewöhnlichen
städtebaulichen Situation nicht entnehmen. Mit der Einfügung
des § 9 Abs. 2 BauGB im Jahre 2004 wollte der Gesetzgeber dem Bedürfnis
nach Festsetzung von Zwischennutzungen entsprechen (BT-Drs. 15/2250,
S. 49), gedacht war dabei vor allem an das sogenannte "Baurecht auf Zeit".
Den Gemeinden sollte die Möglichkeit gegeben werden, unterschiedlichen städtebaulichen
Situationen und Erfordernissen flexibel Rechnung zu tragen. Hiernach
muss ein spezifisches Erfordernis der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung
gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB vorliegen, sodass die jeweilige Aufgabe
der planerischen Ordnung der Bodennutzung etwa mit einer Bedingung
oder Befristung besser zu lösen ist als mit einer Festsetzung ohne eine solche
Einschränkung (OVG Münster, Urteil vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -
BauR 2013,1408 <1413>; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger,
BauGB, Stand Oktober 2016, § 9 Rn. 240q).
Ein Verständnis des Begriffs "in besonderen Fällen" im Sinne des Erfordernisses
einer "außergewöhnlichen städtebaulichen Situation" begegnet Bedenken
(Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober
2016, § 9 Rn. 240q), weil dies der gesetzgeberischen Intention einer Flexibilisierung
zu wenig Raum ließe (VGH Mannheim, Urteil vom 23. September
2015 - 3 S 1078/14 - juris Rn. 93). Regelmäßig genügt es, wenn die bedingte
Festsetzung durch städtebauliche Gründe ausreichend gerechtfertigt und damit
im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist (so i.E. auch VGH München,
Urteil vom 29. März 2010 - 1 N 07.767 - BRS 76 Nr. 92). Dies gilt jedenfalls
für die hier vorliegende auflösend bedingte Festsetzung einer Verkehrsfläche.
Diesen Anforderungen entspricht die vorliegende Festsetzung des Wendehammers.
Mit ihr verfolgt die Beklagte das Ziel, durch vorläufige Herstellung
einer Stichstraße die Erschließung des Plangebiets 6A zeitlich vorzuziehen.
Dazu ist es nach den nicht in Streit stehenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts
notwendig, dass auch Müllfahrzeuge die Stichstraße bis zum
westlichen Ende anfahren können. Ohne die auflösend bedingt getroffene Festsetzung
müsste dort ein Wendehammer mit vollständiger Asphaltierung und
Ausstattung mit Bordsteinen hergestellt werden, der beim Weiterbau der Straße
wieder entfernt würde. Auch der Bebauungsplan müsste für einen Weiterbau
der Straße wiederum geändert werden. Ferner wird mit der auflösend bedingten
Festsetzung für die Anlieger die Planungsabsicht der Gemeinde verdeutlicht,
dass der Zustand einer Stichstraße nicht auf Dauer erhalten bleiben soll. Insgesamt
ist so die Aufgabe der planerischen Ordnung besser durch eine bedingte
Festsetzung zu lösen als mit einer Festsetzung ohne solche Einschränkung. Als
Folgenutzung (§ 9 Abs. 2 Satz 2 BauGB) ergibt sich im Fall des Eintritts der
auflösenden Bedingung eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB (Straßenverkehrsfläche),
soweit sich der Wendehammer auf dem Straßengrundstück
befindet. Soweit der Wendehammer auf einem in privatem Eigentum befindlichen
Flurstück festgesetzt ist, endet die Nutzung dieses Flurstücks als öffentliche
Verkehrsfläche und die private Nutzungsmöglichkeit des Grundstückseigentümers
lebt wieder uneingeschränkt auf.
2. Das Oberverwaltungsgericht ist der Auffassung, sachliche Beitragspflichten
seien auch deshalb nicht entstanden, weil die provisorische Herstellung des
Wendehammers nicht den Erfordernissen des Verkehrs nach § 123 Abs. 2
BauGB genüge. Eine Wendeanlage ohne Asphaltschicht im Innenbereich entspreche
nicht den Regeln der Technik. Zumindest wäre eine Deckschicht ohne
Bindemittel erforderlich gewesen, die aber nicht vorhanden sei. Diese Begründung
ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.
Die in den Abschnitt "Allgemeine Vorschriften" über die Erschließung eingeordnete
und so den Vorschriften über Erschließungsbeiträge vorangestellte Norm
des § 123 Abs. 2 BauGB beschreibt Inhalt und Umfang der Erschließungslast
(BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 2008 - 9 B 18.08 - Buchholz 406.11 § 123
BauGB Nr. 45 Rn. 5). Erschließungsanlagen sollen entsprechend den Erfordernissen
der Bebauung und des Verkehrs kostengünstig hergestellt werden und
spätestens bis zur Fertigstellung der anzuschließenden baulichen Anlagen benutzbar
sein. Damit sind nur Mindestbedingungen für die Benutzbarkeit der Anlage
beschrieben. Durch § 123 Abs. 2 BauGB wird lediglich das Vorhandensein
einer gefahrlosen und funktionsfähigen Erschließung gefordert (BVerwG, Beschluss
vom 6. Mai 2008 - 9 B 18.08 - Buchholz 406.11 § 123 BauGB Nr. 45
Rn. 7; Ernst/Grziwotz, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB,
Stand Oktober 2016, § 123 Rn. 31). Die Voraussetzungen für das Entstehen
der sachlichen Beitragspflicht sind demgegenüber maßgeblich in § 133 Abs. 2
BauGB geregelt.
Das Entstehen der Beitragspflicht scheitert daher im Streitfall nicht an den Anforderungen
aus § 123 Abs. 2 BauGB. Zu diesem Ergebnis kann der Senat aufgrund
der Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kommen. Hiernach ist
die Wendeanlage auf Erdplanum mit einem Oberbau aus einer Schottertragschicht
hergestellt, die eine Dicke von ca. 55 cm hat. Die Mindestdicke eines
frostsicheren Straßenausbaus ist nach Feststellung des Oberverwaltungsgerichts
knapp erreicht. Damit ist eine gefahrlose und funktionsfähige Benutzbarkeit
durch Müllfahrzeuge gewährleistet. Der Beklagte trägt in der Revisionsbegründung
dazu unwidersprochen vor, das Müllfahrzeug befahre die Straße lediglich
einmal 14-täglich.
3. Das Berufungsgericht verneint die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht
schließlich mit der Argumentation, ein Provisorium könne mangels Eintritts eines
auf Dauer bestehenden Erschließungsvorteils nicht als endgültig hergestellt
im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB angesehen werden. Auch diese Begründung
hält revisionsgerichtlicher Überprüfung nicht stand.
Eine Erschließungsanlage ist im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig
hergestellt, sobald sie vollständig in einer den Herstellungsmerkmalen der
Satzung entsprechenden Weise angelegt ist (BVerwG, Urteil vom 5. September
1975 - 4 CB 75.73 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 55 S. 17). Auf eine
- ohnehin nicht unbegrenzt zu gewährleistende - Dauerhaftigkeit des Erschließungsvorteils
kommt es hingegen nicht an. Das Wort "endgültig" in § 133
Abs. 2 Satz 1 BauGB ist nicht im Sinne von "dauerhaft", sondern im Sinne von
"abschließend" zu verstehen. Der Zweck des § 133 Abs. 2 BauGB in Verbindung
mit der Regelung über die Merkmale der endgültigen Herstellung (§ 132
Nr. 4 BauGB) besteht darin, den Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht
für jedermann möglichst eindeutig erkennbar und bestimmbar zu machen
(BVerwG, Urteile vom 19. August 1988 - 8 C 51.87 - BVerwGE 80, 99 <112>
und vom 15. Mai 2013 - 9 C 3.12 - Buchholz 406.11 § 132 BauGB Nr. 52
Rn. 16; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 11
Rn. 46). Lediglich dann, wenn aufgrund konkreter Anhaltpunkte die ernstzunehmende
Gefahr einer alsbaldigen Beseitigung der Anlage besteht, fehlt es an
einer die Beitragserhebung rechtfertigenden Vorteilsvermittlung (vgl. BVerwG,
Urteil vom 7. Juli 1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215 <222 f.>). Derartige Anhaltspunkte
sind vorliegend indes nicht erkennbar. Für die Frage, ob eine Erschließungsanlage
endgültig im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB hergestellt ist,
ist es deshalb unerheblich, ob die satzungsgemäße Herstellung von der Gemeinde
im Einzelfall lediglich als Provisorium angesehen wird (BVerwG, Urteil
vom 15. Mai 2013 - 9 C 3.12 - Buchholz 406.11 § 132 BauGB Nr. 52 Rn. 21).
Gerade der vorliegende Fall zeigt zudem, dass es sachgerecht sein kann, längerfristigen
Planungsabsichten, die gegebenenfalls die Notwendigkeit einer
nochmaligen Veränderung der Straße mit sich bringen, durch eine lediglich provisorische
"endgültige" erstmalige Herstellung Rechnung zu tragen. Dem kann
im Streitfall nicht entgegengehalten werden, dass der Wendehammer aufgrund
seines provisorischen Ausbauzustandes einen "dauerhaften Sanierungsfall"
darstelle. Selbst wenn es zuträfe, dass der Wendehammer aufgrund seiner provisorischen
Herstellung vermehrt repariert werden müsste, würden die Kosten
hierfür die Anlieger nicht belasten; sie profitieren bei ihrer Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen
vielmehr von geringeren Herstellungskosten.

II. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts stellt sich nicht aus anderen
Gründen als im Ergebnis richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Entstehung der
sachlichen Beitragspflicht setzt voraus, dass die Stichstraße mit Wendehammer
entweder als selbstständige Erschließungsanlage gemäß den einschlägigen
Satzungsmerkmalen im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB endgültig hergestellt
worden ist oder dass die endgültige satzungsgemäße Herstellung sich auf einen
rechtmäßig gebildeten Abschnitt gemäß § 130 Abs. 2 BauGB erstreckt. Für
beide Varianten fehlen gleichermaßen erforderliche Feststellungen dazu, ob die
Merkmale der endgültigen Herstellung für den Wendehammer gemäß der
2. Abweichungssatzung zur Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten erfüllt
sind.
Danach muss dessen Oberfläche zumindest eine wassergebundene Deckschicht
oder eine Grandbefestigung aufweisen. Diese Abweichungssatzung
stellt keine unzulässige Einzelfallregelung dar. Eine Gemeinde kann für eine
konkrete Erschließungsanlage hinsichtlich eines bestimmten Herstellungsmerkmals
im Sinne von § 132 Nr. 4 BauGB eine Abweichungssatzung erlassen,
die einen von der allgemeinen Erschließungsbeitragssatzung abweichenden
Willen des Satzungsgebers kundtut (s. BVerwG, Urteil vom 5. September
1975 - 4 CB 75.73 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 55 S. 17 f.). Das Berufungsgericht
lässt - auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung konsequent -
die Frage offen, ob die Herstellungsmerkmale der 2. Abweichungssatzung für
den Wendehammer erfüllt sind. Es sieht es als fraglich an, ob unter "wassergebundene
Decke" bzw. "Grandbefestigung" der hier erstellte Oberbau verstanden
werden kann, und stellt lediglich fest, es fehle an einer wassergebundenen
Deckschicht. Dies allein bietet dem Senat keine tragfähige Grundlage für eine
Bestätigung des Berufungsurteils gemäß § 144 Abs. 4 VwGO. Neben einer
wassergebundenen Deckschicht würde auch das Vorhandensein einer Grandbefestigung
das Herstellungsmerkmal für den Wendehammer erfüllen.

III. Auch zur Beurteilung, ob die angefochtenen Beitragsbescheide gegebenenfalls
in der festgesetzten Höhe rechtmäßig sind, bedarf es weiterer Feststellungen
des Oberverwaltungsgerichts.
1. Für den Fall, dass die Vorinstanz bei der anzulegenden natürlichen Betrachtungsweise
zu dem Ergebnis gelangt, Erschließungsanlage sei der langfristig
vorgesehene Straßenzug durch die Plangebiete Nr. 6A und 6B und die streitgegenständlichen
Bescheide seien als Abrechnung eines Abschnitts gemäß § 130
Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 BauGB anzusehen, ist die Prüfung der Rechtmäßigkeit der
Abschnittsbildung erforderlich. Die bisherigen Prüfungsschritte des Berufungsgerichts
hierzu stimmen mit Bundesrecht überein (a). Sie sind lediglich noch zu
ergänzen um die Prüfung, ob die "Willkürgrenze" hinsichtlich unterschiedlicher
Kosten des ersten Abschnitts im Vergleich zum zweiten Abschnitt die Ab-
schnittsbildung hindert, weil - entgegen der bisherigen Auffassung der Beklagten
- statt der niedrigeren Bereitstellungskosten die tatsächlichen Erwerbskosten
für das Grundstück P.straße 41 aus dem Jahr 1992 bei der Aufwandsermittlung
berücksichtigt werden müssen (b).
a) Der Senat teilt die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass die Befugnis,
eine Teilstrecke einer Erschließungsanlage als Abschnitt für die erschließungsbeitragsrechtliche
Abrechnung zu verselbstständigen, nicht die (erfolgte)
Anlegung einer weitergehenden, in der Länge teilbaren Erschließungsanlage
voraussetzt. An der gegenteiligen früheren Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts
(Urteile vom 25. Februar 1994 - 8 C 14.92 - BVerwGE 95, 176
<187> und vom 7. Juni 1996 - 8 C 30.94 - BVerwGE 101, 225 <233 f.>) hält der
Senat nicht fest. Der im erstgenannten Urteil erstmals erwähnte, nicht näher
begründete Rechtssatz ist in der seitherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
vereinzelt geblieben und in der oberverwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung sowie in der Kommentarliteratur auf Ablehnung gestoßen (s.
etwa Ernst/Grziwotz, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand
Oktober 2016, § 125 Rn. 15). Der Standpunkt kann in der Sache nicht überzeugen.
Eine Abschnittsbildung als Instrument der Vorfinanzierung wird gerade
dann in Betracht zu ziehen sein, wenn die Anlage zunächst nicht in ihrer vollen
Länge hergestellt werden soll. Das Argument, die Fortführung der Straße solle
im Fall der Abschnittsbildung für einen Betrachter zumindest schon in ihrer Anlage
zu erkennen sein, rechtfertigt nicht die Anforderung, es müsse mit dem
Bau auf der vollen Länge der Straße schon begonnen worden sein; aus dem
Bebauungsplan wird in der Regel die geplante Weiterführung hinreichend deutlich
werden. Dem zeitlichen Moment bei der etappenweisen Herstellung einer
Erschließungsanlage wird durch die Annahme Rechnung getragen, dass ein
nicht weiter gebauter Abschnitt - wie oben ausgeführt - in die Eigenschaft einer
selbstständigen Erschließungsanlage hineinwachsen kann.
b) Das Berufungsgericht geht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
(Urteil vom 7. Juni 1996 - 8 C 30.94 - BVerwGE 101,
225 <235>) zutreffend davon aus, dass eine willkürliche Abschnittsbildung vorliegt,
wenn die im Zeitpunkt der Abschnittsbildung voraussehbaren Kosten ei-
nes Abschnitts je Quadratmeter Straßenfläche um mehr als ein Drittel höher
liegen als die des anderen Abschnitts. Bei diesem Kostenvergleich sind ausschließlich
ausstattungsbedingte Mehrkosten - unter Ausschluss der auf Preissteigerungen
entfallenden Anteile - berücksichtigungsfähig. Ausstattungsbedingt
in diesem Sinne sind auch Kosten, die für einen Abschnitt deshalb entstehen,
weil nur hier überhaupt oder besonders hohe Grunderwerbskosten zu entrichten
sind (BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1996 - 8 C 30.94 - BVerwGE 101, 225
<233>). Danach bedarf es vorliegend noch der Prüfung und Feststellung, ob die
Berücksichtigung der Grunderwerbskosten aus dem Jahre 1992 dazu führt,
dass eine Abschnittsbildung ausscheiden muss. Zutreffend nimmt das Oberverwaltungsgericht
an, dass die Kosten für den Erwerb des Flurstücks 327/14
(P.straße 41) im Jahre 1992 auf der Grundlage des § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BauGB in den umzulegenden Erschließungsaufwand einzubeziehen sind. Nach
dieser Norm umfasst der Erschließungsaufwand die Kosten unter anderem für
den Erwerb der Flächen für die Erschließungsanlagen. Das sind diejenigen Flächen,
die die Gemeinde zweckgerichtet zur Herstellung von Erschließungsanlagen
ankauft (BVerwG, Urteil vom 4. Februar 1981 - 8 C 13.81 - BVerwGE 61,
316 <324>). Der Grundstückskaufpreis gemäß § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BauGB ist auch dann als Erschließungsaufwand zu berücksichtigen, wenn eine
Gemeinde Grundstücke erwirbt, um sie später nach Wirksamwerden einer im
Erwerbszeitpunkt noch nicht konkretisierten Planung zur Schaffung von Erschließungsanlagen
zu nutzen (OVG Münster, Urteil vom 25. Oktober 1996
- 3 A 1284/93 - DVBl 1997, 1072; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge,
9. Aufl. 2012, § 13 Rn. 39; Grziwotz, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger,
BauGB, Stand Oktober 2016, § 128 Rn. 11). Die von der Beklagten
stattdessen gewählte Einstellung der Kostenposition auf der Grundlage des
§ 128 Abs. 1 Satz 2 BauGB - Wert der von der Gemeinde aus ihrem Vermögen
bereitgestellten Flächen im Zeitpunkt der Bereitstellung - kommt hingegen nur
in Betracht, wenn die Gemeinde die Flächen nicht zweckgerichtet für die Herstellung
von Erschließungsanlagen erworben hat (BVerwG, Urteil vom
4. Februar 1981 - 8 C 13.81 - BVerwGE 61, 316 <323>).
Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist das Flurstück von der Beklagten
im Jahre 1992 zweckgerichtet erworben worden, um dort eine Erschlie-
ßungsstraße anlegen zu können. Dies wird zutreffend daraus hergeleitet, dass
zum damaligen Zeitpunkt zwar nicht sicher war, ob die Erschließungsstraße
über das Flurstück verlaufen soll, das Grundstück aber erworben wurde, um
"eine alternative Möglichkeit der Anlage der Erschließungsstraße zu haben".
Hierbei kann der Umstand keine Rolle spielen, dass die Einstellung des Kaufpreises
aufgrund von typischerweise eintretenden Grundstückswertsteigerungen
für die Beitragspflichtigen im Regelfall günstiger ist als die Zugrundelegung
des Verkehrswerts zum Zeitpunkt der Bereitstellung aus dem Fiskalvermögen.
Deshalb muss es umgekehrt auch unerheblich bleiben, dass im vorliegenden
Fall der seinerzeit gezahlte Kaufpreis höher war als der spätere Verkehrswert
des Grundstücks.
2. Ob das sogenannte "X.-Areal" in die Aufwandsverteilung einbezogen werden
muss, hängt davon ab, ob es sich bei der Straße im Plangebiet 6A um eine
selbstständige Erschließungsanlage oder lediglich um einen Abschnitt der
durch die Plangebiete 6A und 6B laufenden Erschließungsanlage handelt. Die
vom X.-Markt genutzten Flächen (Flurstücke 254, 256, 258, 9/3 und 9/4) grenzen
nicht unmittelbar an die hier abgerechnete Straße im Plangebiet 6A an,
sondern sind an sie mittels einer tatsächlich vorhandenen, aber rechtlich nicht
gesicherten Zufahrt über die Flurstücke 440 und 450 angebunden. Im Falle einer
selbstständigen Erschließungsanlage könnten die vorbezeichneten Flurstücke
- das letztgenannte mit seiner gesamten Fläche - in die Verteilungsfläche
einzubeziehen sein (a), bei Betrachtung als Abschnitt einer durchlaufenden Erschließungsstraße
ist dies auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
nicht möglich (b).
a) Ein Grundstück ist - mangels vorrangiger Festsetzungen in einem Bebauungsplan
- dann im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen, wenn
die betreffende Anbaustraße die Möglichkeit eröffnet, mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen
an die Grenze des Grundstücks heranzufahren und es von
dort aus zu betreten. Das ist bei einem Anliegergrundstück grundsätzlich der
Fall, bei einem Hinterliegergrundstück aber regelmäßig nur dann, wenn es tatsächlich
durch eine Zufahrt über das Anliegergrundstück mit der Anbaustraße
verbunden ist und diese Verbindung in rechtlich gesicherter Weise auf Dauer
zur Verfügung steht (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. März 2007 - 9 C
4.06 - BVerwGE 128, 246 Rn. 16 und vom 12. November 2014 - 9 C 4.13 -
BVerwGE 150, 308 Rn. 13). Diese Voraussetzungen sind bei den oben genannten,
vom X.-Markt genutzten Grundstücken nicht erfüllt. Doch auch ohne eine
solche Zufahrt kann ein Erschlossensein des Hinterliegergrundstücks anzunehmen
sein, wenn die Eigentümer der übrigen Grundstücke nach den bestehenden
tatsächlichen Verhältnissen schutzwürdig erwarten können, dass auch
ein Grundstück, dessen Erschlossensein nach der baurechtlichen Situation zu
verneinen wäre, in den Kreis der erschlossenen Grundstücke einbezogen wird
und sich so die Beitragslast der übrigen Grundstücke vermindert. Eine dahingehende
Erwartung ist dann schutzwürdig, wenn nach den tatsächlichen Verhältnissen
im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten mit einer
erschließungsbeitragsrechtlich relevanten Wahrscheinlichkeit typischerweise
mit einer Inanspruchnahme der Anbaustraße (auch) durch das Hinterliegergrundstück
gerechnet werden kann, die dessen Belastung mit einem Erschließungsbeitrag
rechtfertigt (BVerwG, Urteile vom 15. Januar 1988 - 8 C 111.86 -
BVerwGE 79, 1 <6> und vom 30. Mai 1997 - 8 C 27.96 - Buchholz 406.11 § 131
BauGB Nr. 105 S. 85). Dies ist nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
insbesondere dann der Fall, wenn entweder das Hinterliegergrundstück
zwar durch ein selbstständig bebaubares Anliegergrundstück
desselben Eigentümers von der Erschließungsanlage getrennt, jedoch tatsächlich
durch eine Zufahrt über dieses Grundstück mit der Anlage verbunden ist,
oder wenn bei Eigentümeridentität Hinter- und Anliegergrundstück einheitlich
genutzt werden (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 9 C
4.13 - BVerwGE 150, 308 Rn. 13 m.w.N.).
Der Einwand der Revision, die Rechtsfigur der schutzwürdigen Erwartungshaltung
führe dazu, dass die Gemeinden nicht mehr in der Lage seien, eine hinreichend
rechtssichere Entscheidung über den Umfang der Verteilungsfläche zu
treffen, greift nicht durch. Das Bundesverwaltungsgericht verlangt umschreibend,
dass die schutzwürdige Erwartung in den bestehenden Verhältnissen ihre
Stütze finden muss und diese Verhältnisse im Zeitpunkt des Entstehens der
sachlichen Beitragspflichten vorliegen und den übrigen Grundstückseigentümern
ohne weiteres erkennbar sein müssen. Bloße Mutmaßungen über künftige
Entwicklungen reichen nicht aus (BVerwG, Urteil vom 27. September 2006
- 9 C 4.05 - BVerwGE 126, 378 Rn. 13).
Soweit die frühere Rechtsprechung in Fällen der Eigentümerverschiedenheit
eine schutzwürdige Erwartung schon dann angenommen hat, wenn das Hinterliegergrundstück
durch eine tatsächliche, jedoch rechtlich nicht gesicherte Zufahrt
mit der Anlage verbunden war, hält der Senat hieran so nicht fest. Vielmehr
bedarf es in diesen Fällen des Hinzutretens weiterer Umstände. Ein solcher
kann etwa darin liegen, dass das Hinterliegergrundstück ausschließlich
über die streitgegenständliche Anbaustraße an das Straßennetz angebunden
ist (sogenanntes gefangenes Hinterliegergrundstück). In Entsprechung dazu
kann ein besonderer Umstand aber auch darin gesehen werden, dass ein nicht
an die Anbaustraße anliegendes, bereits anderweitig erschlossenes Grundstück
aufgrund seiner tatsächlichen Nutzung, etwa im Hinblick auf starken Kundenoder
Lieferantenverkehr, auf das Vorhandensein einer weiteren, durch die
streitgegenständliche Straße vermittelten Zufahrt nach den tatsächlichen Verhältnissen
unabhängig von der baurechtlichen Beurteilung der Situation geradezu
angewiesen ist (ähnlich: Grziwotz, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger,
BauGB, Stand Oktober 2016, § 133 Rn. 3d - am Ende des ersten Absatzes).
Anhaltspunkte für eine derartige Abhängigkeit und eine daraus folgende
schutzwürdige Erwartung der übrigen Anlieger könnten hinsichtlich des "X.-
Areals" gegeben sein, wenn der Markt - wie in einem in den Verwaltungsvorgängen
enthaltenen Verkehrsgutachten ausgeführt - zur Vermeidung einer
Überlastung der P.straße einer zweiten Zufahrt bedurfte und diese durch Kunden
und Lieferanten regelmäßig genutzt wird. Hierzu bedarf es jedoch weiterer
Feststellungen des Berufungsgerichts.
b) Falls sich die hergestellte Stichstraße hingegen als Abschnitt einer durchlaufenden
Erschließungsanlage erweisen sollte, wäre die Einbeziehung von Flurstücken
des "X.-Areals" in die Aufwandsverteilungsfläche weitgehend ausgeschlossen.
Wenn ein Grundstück an zwei Abschnitte einer Erschließungsanlage
angrenzt, ist dieses Grundstück bei der Aufwandsverteilung jeweils nur mit dem
Anteil zu berücksichtigen, der dem Verhältnis der Frontlängen an dem einen
bzw. anderen Abschnitt entspricht (stRspr, BVerwG, Urteile vom 9. November
1984 - 8 C 77.83 - BVerwGE 70, 247 <253 f.> und vom 12. Mai 2016 - 9 C
11.15 - BVerwGE 155, 171 Rn. 27). Unter dieser Prämisse sind daher die
Grundstücke des "X.-Areals" - abgesehen von den tatsächlich als Zufahrt genutzten
Flurstücken 440 und 450 (letzteres anteilig im Verhältnis seiner Frontlänge
im hergestellten Abschnitt) - in die Aufwandsverteilung nicht einzubeziehen.
Bei abschnittsweiser Herstellung einer einheitlichen Erschließungsanlage
können die übrigen Anlieger des hier abgerechneten ersten Abschnitts ein anderes
Ergebnis nicht schutzwürdig erwarten, weil sich die Firma X. an dem
Aufwand für den zweiten Abschnitt zu beteiligen haben wird.
3. Von der Beurteilung, ob eine selbstständige Erschließungsanlage oder der
Abschnitt einer durchlaufenden Erschließungsstraße abzurechnen ist, hängt
weiter die Antwort auf die Frage ab, ob die Kosten für die provisorische Herstellung
des Wendehammers beitragsfähig sind. Bei Annahme einer durchlaufenden
Erschließungsanlage sind die Kosten für die Herstellung des Wendehammers
nicht beitragsfähig (a), andernfalls handelte es sich um beitragsfähige
Kosten für die satzungsgemäß "endgültige" Herstellung des Wendehammers
(b).
a) Aus § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, wonach nur die erstmalige Herstellung
der Anlage dem Erschließungsaufwand zuzurechnen ist, ergibt sich, dass nur
diejenigen Kosten beitragsfähig sein können, die der Herstellung der endgültigen
Anlage dienen. Somit fallen die Kosten für ein Provisorium, das im Zuge
der endgültigen Herstellung der Anlage wieder entfernt wird, aus den beitragsfähigen
Kosten heraus. Im Falle einer durchlaufenden Erschließungsstraße wäre
hiernach in den Blick zu nehmen, dass der Wendehammer bei Durchbindung
der Straße wieder entfernt werden muss. Eine Ausnahme gilt nach dieser
Rechtsprechung nur in dem hier nicht gegebenen Fall, dass nach technischen
Regeln die Errichtung einer provisorischen Anlage erforderlich erschien, um
später eine endgültige Erschließungsanlage ordnungsgemäß herstellen zu können
(BVerwG, Urteile vom 5. September 1969 - 4 C 67.68 - BVerwGE 34, 19
und vom 16. November 1973 - 4 C 45.72 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG
Nr. 13 S. 23).
b) Handelt es sich dagegen bei der Stichstraße um eine selbstständige Erschließungsanlage,
wären die Kosten für die satzungsgemäße Herstellung der
Wendeanlage als Kosten der endgültigen Herstellung dieser Erschließungsanlage
anzusehen und damit grundsätzlich beitragsfähig. Auch eine von der Gemeinde
nur als vorübergehende Maßnahme angesehene Ausbautätigkeit an
einer Anbaustraße führt zur endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage,
wenn die Maßnahme einen Zustand erreicht, der den satzungsgemäßen Merkmalen
für eine endgültige Herstellung - im Streitfall gemäß den Merkmalen der
2. Abweichungssatzung - entspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2013
- 9 C 3.12 - Buchholz 406.11 § 132 BauGB Nr. 52 S. 6). Etwas anderes könnte
nur in dem - vorliegend wohl nicht gegebenen Fall - gelten, dass konkrete Anhaltspunkte
dafür bestehen, die Wendeanlage werde alsbald wieder beseitigt
werden und deshalb nicht die Erwartung gegeben ist, dass sie der Allgemeinheit
hinreichend gesichert zur Verfügung steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli
1989 - 8 C 86.87 - BVerwGE 82, 215 <222 f.>).
4. Schließlich bedarf es noch weiterer Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts
dazu, ob und inwieweit das Hinterliegergrundstück Flurstück 301 der Beitragspflicht
unterliegt. Soweit dies nicht der Fall wäre, würde sich die Aufwandsverteilungsfläche
zu Lasten der übrigen Grundstücke verringern. Bei dem Flurstück
301 handelt es sich, bezogen auf den für die Beitragsentstehung maßgeblichen
Zeitpunkt, um ein sogenanntes gefangenes Hinterliegergrundstück
mit Bestandsbebauung, das - wie von den Beteiligten dem Senat in der mündlichen
Verhandlung mitgeteilt worden ist - über eine durch Grunddienstbarkeit
gesicherte Zufahrt zur Anbaustraße verfügt. Das Flurstück liegt jedoch nur mit
einer kleinen Fläche innerhalb des mit dem Bebauungsplan Nr. 6A festgesetzten
Baufensters und kann deshalb hiernach mit einem Wohnhaus oder einem
ähnlich großen Gebäude nicht mehr bebaut werden.
Das Grundstück ist ungeachtet des vorhandenen Gebäudes nicht Bauland im
Sinne des § 133 Abs. 1 Satz 1 BauGB und deshalb bei der gemäß § 131 Abs. 1
Satz 1 BauGB vorzunehmenden Verteilung des Erschließungsaufwands unberücksichtigt
zu lassen, wenn es nach den Festsetzungen des Bebauungsplans
überhaupt nicht mehr oder nur noch in unterwertiger Weise bebaut werden darf
(vgl. BVerwG, Urteile vom 20. September 1974 - 4 C 70.72 - Buchholz 406.11
§ 133 BBauG Nr. 48 S. 42 f. und vom 25. Oktober 1996 - 8 C 21.95 - Buchholz
406.11 § 131 BauGB Nr. 104 S. 82). Gemäß § 133 Abs. 1 Satz 1 BauGB unterliegen
Grundstücke der Beitragspflicht, wenn für sie eine bauliche oder gewerbliche
Nutzung festgesetzt ist. Es widerspräche dem Wortlaut und dem Zweck
des Gesetzes, ein Grundstück, das nach den Festsetzungen eines Bebauungsplans
nicht mehr bebaut werden darf, allein deswegen als bebaubar anzusehen,
weil auf ihm früher einmal ein Gebäude errichtet worden ist. Dem Gesetzgeber
kann nicht unterstellt werden, er habe auch Grundstücke als "bebaubar"
beitragspflichtig machen wollen, die nach Zerstörung der auf ihnen befindlichen
Gebäude nicht wieder bebaut werden dürfen (BVerwG, Urteil vom 20. September
1974 - 4 C 70.72 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 48 S. 42 f.).
Gänzlich unbebaubaren Grundstücken gleichgestellt sind Grundstücke, auf denen
baurechtlich nur eine unterwertige Nutzung zulässig ist. Ihnen wird im Verhältnis
zu den übrigen Grundstücken des Abrechnungsgebiets durch die Erschließung
ein derart geringer Vorteil vermittelt, dass eine Beitragsbelastung
nicht gerechtfertigt ist. Allerdings unterliegen zulässigerweise mit Garagen und
garagenähnlichen Gebäuden bebaubare Grundstücke regelmäßig der Erschließungsbeitragspflicht
für die Anlage, die ihnen die verkehrliche Erreichbarkeit
vermittelt, da Garagen wegen ihrer Funktion in besonderem Maße auf die Verbindung
mit einer befahrbaren Erschließungsanlage angewiesen sind (BVerwG,
Urteil vom 16. September 1977 - 4 C 71.74 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG
Nr. 63 S. 38). Zur Beurteilung der Beitragspflicht des Flurstücks 301 bedarf es
daher noch der Feststellung, ob die innerhalb des Baufensters befindliche Fläche
des Flurstücks die Errichtung einer Garage erlaubt. Bejahendenfalls ist weiter
zu klären, welcher Anteil des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes auf
das hier in Rede stehende Grundstück entfällt. Ist das nach dem Bebauungsplan
für ein Grundstück vorgesehene und nach der einschlägigen Verteilungsregelung
relevante Maß der baulichen Nutzung wegen einer öffentlich-rechtlichen
Baubeschränkung nicht erreichbar, darf bei der Verteilung des Erschließungsaufwandes
grundsätzlich nur das tatsächlich realisierbare Nutzungsmaß
zur Grundlage der Ermittlung des auf das Grundstück entfallenden Erschließungsaufwandes
gemacht werden (BVerwG, Urteil vom 3. Februar 1989 - 8 C
66.87 - BVerwGE 81, 251 <253 ff.>).
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Dr. Bier Prof. Dr. Korbmacher Dr. Bick
Steinkühler Dr. Dieterich
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf
19 447,59 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).

Art:

Entscheidung, Urteil

Gericht:

BVerwG

Erscheinungsdatum:

07.03.2017

Aktenzeichen:

9 C 20/15

Rechtsgebiete:

Öffentliches Baurecht

Normen in Titel:

BauGB §§ 1 Abs. 3 S. 1, 9 Abs. 1 Nr. 11, 123 Abs. 2, 125, 128 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, 130 Abs. 2 S. 1, 131 Abs. 1 S. 1